Pflegereform 2027: Analyse der geplanten Änderungen für Angebote zur Unterstützung im Alltag

Positionspapier des Bundesverbands Angebote zur Unterstützung im Alltag | Stand: Juni 2026

Vorbemerkung

Am 3. Juni 2026 hat das Bundesministerium für Gesundheit den Referentenentwurf für ein Gesetz zur Neuordnung der Pflegeversicherung (Pflegeneuordnungsgesetz – PNOG) veröffentlicht. Der Bundesverband Angebote zur Unterstützung im Alltag hat den Entwurf eingehend analysiert und legt hiermit eine erste fachliche Einschätzung der Auswirkungen auf die Mitgliedsorganisationen und die von ihnen versorgten Menschen vor.

Der Referentenentwurf ist noch nicht vom Bundeskabinett beschlossen. Das Gesetzgebungsverfahren läuft; Verbände, Länder, Pflegekassen und Leistungserbringer werden im weiteren Verfahren Stellung nehmen. Der Bundesverband wird diese Möglichkeit nutzen.

Die nachfolgende Analyse konzentriert sich auf die Regelungen, die Angebote zur Unterstützung im Alltag im Sinne des §45a SGB XI unmittelbar betreffen.

1. Ausgangslage

Angebote zur Unterstützung im Alltag – darunter Betreuungsdienste, Alltagsbegleiter, familienentlastende Dienste und Haushaltshilfen – sind heute nach §45a SGB XI landesrechtlich anerkannt und rechnen überwiegend über den Entlastungsbetrag nach §45b SGB XI sowie über die Verhinderungspflege nach §39 SGB XI ab. Beide Finanzierungswege zusammen bilden für die Mehrzahl der Anbieter die wirtschaftliche Grundlage. Gleichzeitig kann in vielen Bundesländern der Umwandlungsanspruch auf Kombinationsleistung von den AzUiA genutzt werden. 

Allein in Nordrhein-Westfalen sind derzeit mehr als 5.200 solcher Angebote anerkannt. Bundesweit leisten diese Strukturen täglich einen wesentlichen Beitrag zur wohnortnahen, ambulanten Versorgung pflegebedürftiger Menschen – insbesondere zur Entlastung pflegender Angehöriger und zur sozialen Teilhabe vulnerabler Personengruppen.

2. Geplante Änderungen und ihre Auswirkungen

2.1 Wegfall des Entlastungsbetrags für Pflegegrad 1

Der Referentenentwurf sieht vor, den bisherigen Anspruch auf den Entlastungsbetrag nach §45b SGB XI für Menschen mit Pflegegrad 1 zum 1. Januar 2027 vollständig zu streichen. Der bisherige Betrag von 131 Euro monatlich (1.572 Euro jährlich) entfällt ersatzlos. Stattdessen sollen Menschen mit Pflegegrad 1 künftig vorrangig Beratungsleistungen erhalten.

Versorgungspolitische Einschätzung: Menschen mit Pflegegrad 1 stellen in Angeboten zur Unterstützung im Alltag nach Rückmeldung der Mitgliedsorganisationen vielfach bis zu 40 Prozent der betreuten Personen. Diese Personengruppe lebt überwiegend noch selbstständig in der eigenen Häuslichkeit und ist auf niedrigschwellige Unterstützung angewiesen, um dort verbleiben zu können. Der Wegfall des Entlastungsbetrags für diese Gruppe steht damit im Widerspruch zum erklärten Ziel des Entwurfs, Pflegebedürftigkeit zu verhindern und ambulante Versorgungsstrukturen zu stärken. Gleichzeitig ist die niedrigschwellige Unterstützung in sich präventiv. Eine wirklich praktische Hilfe und Entlastung für Angehörige wird mit einem noch nicht feststehenden Beratungsangebot ersetzt. 

Wirtschaftliche Auswirkung: Der Wegfall dieser Personengruppe entzieht den betroffenen Anbietern unmittelbar einen erheblichen Teil ihrer Finanzierungsgrundlage. Nach aktuellen Rückmeldungen aus der Mitgliedschaft kann dies – in Kombination mit den unter 2.2 beschriebenen Änderungen – zu einem Umsatzrückgang von bis zu 70 Prozent führen. Allein der Wegfall der Leistung in Pflegegrad 1 führt zu 20-40 % Umsatzrückgang je Verteilung des Anbieters.

2.2 Wegfall der Verhinderungspflege als eigenständiger Leistungsanspruch

Die bisherige Verhinderungspflege nach §39 SGB XI sowie der Gemeinsame Jahresbetrag für Verhinderungs- und Kurzzeitpflege sollen zum 1. Januar 2027 entfallen. Der bisherige Jahresanspruch beläuft sich auf bis zu 3.539 Euro pro Pflegebedürftigen ab Pflegegrad 2. Erst 2025 wurde der gemeinsame Jahresanspruch zur Vereinfachung der Budgets eingeführt. 

Der Entwurf sieht vor, diese Mittel rechnerisch in die neuen Budgets zu überführen. In der Praxis ist dieser Ausgleich jedoch aus Sicht des Bundesverbands nicht gegeben: Das Sachleistungsbudget dient vorrangig der professionellen Pflegehilfe; das Entlastungsbudget muss künftig zusätzlich Pflegehilfsmittel und Ersatzpflege finanzieren; das Sozialraumbudget ist auf 175 Euro monatlich begrenzt und zweckgebunden für AfUiA. Die Verhinderungspflege wird in Kurzzeitpflege sowie das Übergangsbudget wieder differenziert. Der Zugang für AfUiA ist in der aktuellen Fassung nicht mehr möglich. 

Versorgungspolitische Einschätzung: Die flexible, alltagsnahe Entlastung pflegender Angehöriger – die den Kern der bisherigen Verhinderungspflege darstellte – findet in der neuen Budgetstruktur keinen adäquaten Platz. Für Angebote zur Unterstützung im Alltag entfällt damit eine wesentliche Finanzierungsquelle, ohne dass ein gleichwertiger Ersatz vorgesehen ist. Zur Finanzierung des Bedarfs der Pflegebedürftigen und Angehörigen wurde zu einem Großteil zusätzlich zum Entlastungsbetrag die stundenweise Verhinderungspflege genutzt. Durch die Verschiebung der Leistung werden laut Mitgliedern 30-50 % des Umsatzes zusätzlich zu 2.1. durch Streichung terminiert zum 31.12.2026 entfallen.

3. Strukturelle Weichenstellung: §45a-Anerkennung und §72-Zulassung schließen sich künftig aus

Der Referentenentwurf enthält in §45a eine Regelung, die in der bisherigen öffentlichen Diskussion kaum Beachtung gefunden hat, für die Mitgliedsorganisationen jedoch von grundlegender Bedeutung ist.

Professionelle Anbieter von Angeboten zur Unterstützung im Alltag können künftig eine versorgungsvertragliche Zulassung nach §72 SGB XI als ambulante Betreuungseinrichtung beantragen und damit Leistungen im Rahmen des Sachleistungsbudgets abrechnen. Liegt eine solche Zulassung vor, ist eine gleichzeitige Anerkennung nach Landesrecht als Angebot zur Unterstützung im Alltag sowie als Nachbarschaftshilfe nach §45a ausdrücklich ausgeschlossen (§45a Abs. 1 Satz 4 und 5 PNOG-Entwurf). Dies bedeutet auch einen Ausschluss des Umwandlungsanspruches für AzUiA.

Anbieter müssen sich damit künftig zwischen zwei Wegen entscheiden:

Angebot zur Unterstützung im Alltag: Abrechnung des Sozialraumbudgets

§72 SGB XI als ambulante Betreuungseinrichtung: Abrechnung Entlastungsbudget 

Einschätzung des Bundesverbands: Diese strikte Trennung stellt Anbieter vor eine weitreichende strukturelle Entscheidung, für die bis zum geplanten Inkrafttreten am 1. Januar 2027 nur wenige Monate verbleiben. Unklar bleibt bislang, wie aufwendig und zeitintensiv das Zulassungsverfahren nach §72 für bisherige §45a-Anbieter in der Praxis sein wird und ob die Pflegekassen die hierfür erforderlichen Kapazitäten bis zum Stichtag aufgebaut haben werden. Je nach Entscheidung wird jedoch somit eins der beiden Budgets nicht nutzbar. Faktisch werden aus 3 verfügbaren Abrechnungsmöglichkeiten nun nur noch eine Möglichkeit, die nur minimal erhöhrt wurde. 

4. Das neue Sozialraumbudget

Das Sozialraumbudget nach §45b PNOG-Entwurf ersetzt ab 1. Januar 2027 den bisherigen Entlastungsbetrag. Es ist ausschließlich für anerkannte Angebote zur Unterstützung im Alltag und Nachbarschaftshilfe nutzbar.

Personengruppe

Regelung aktuell:

Entlastungsbetrag

Pflegegrad 1-5 haben Anspruch auf 131 €/Monat.

Regelung nach PNOG-Entwurf:

Pflegegrade 2–5, ab 25 Jahren

131 €/Monat

175 €/Monat

+44 €

Pflegegrade 2–5, unter 25 Jahren

131 €/Monat

300 €/Monat

+169 €

Bei Pflegegrad 1 entfällt der Anspruch auf Unterstützungsleistung im Bereich des Sozialraumbudgets.

Pflegegrad 1: kein Anspruch

Der Bundesverband nimmt die moderate Erhöhung für Pflegebedürftige ab Pflegegrad 2 zur Kenntnis. Dieser wurde in den letzten Jahren nicht jährlich an die Inflation angepasst, sodass viele Versicherte bereits Eigenanteile zahlen mussten. 

Ein Punkt bedarf jedoch einer kritischen Einschätzung.

Erstens sieht der Entwurf für das Sozialraumbudget keine Übertragbarkeit nicht verbrauchter Monatsbeträge in spätere Monate oder das Folgehalbjahr vor. Diese Möglichkeit bestand beim bisherigen Entlastungsbetrag und war in der Praxis ein wesentliches Flexibilitätsmerkmal.

5. Nachbarschaftshilfe: Stärkung mit strukturellen Folgen

Der Entwurf sieht eine deutliche Stärkung der Nachbarschaftshilfe vor. Nachbarschaftshelfende sollen künftig direkt durch die Pflegekassen anerkannt werden – auf Grundlage bundeseinheitlicher Richtlinien, die bis zum 1. Januar 2028 zu erarbeiten sind. Das Verfahren soll bürokratiearm und weitgehend digital ausgestaltet werden.

Der Bundesverband begrüßt grundsätzlich das Ziel, niedrigschwellige Unterstützung im Sozialraum zu stärken. Er weist jedoch darauf hin, dass Nachbarschaftshilfe und professionelle Angebote zur Unterstützung im Alltag künftig dasselbe Budget – das Sozialraumbudget – teilen. Professionelle Anbieter stehen damit in direktem Wettbewerb mit ehrenamtlich erbrachten Leistungen, die zu strukturell anderen Kostenstrukturen angeboten werden können. Die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Tragfähigkeit professioneller Angebote sind im Entwurf nicht berücksichtigt.

6. Zeitplan der relevanten Änderungen:

1. Januar 2027

Sozialraumbudget ersetzt Entlastungsbetrag (§45b PNOG)

1. Januar 2027

Verhinderungspflege als eigenständiger Anspruch entfällt (§39 PNOG)

1. Januar 2027

Wegfall des Entlastungsbetrags für Pflegegrad 1

1. Januar 2027

Ausschluss der Doppelstellung §45a/§72 tritt in Kraft

1. Januar 2027

Vergütungsobergrenze im Sozialraumbudget gilt

2027 (ganzes Jahr)

Nachbarschaftshilfe-Anerkennung noch nach bisherigem Landesrecht

1. Januar 2028

Bundeseinheitliche Richtlinien zur Nachbarschaftshilfe-Anerkennung

1. Januar 2028

Ambulante Pflegenotdienste starten (nur §72-zugelassene Dienste)

1. Juli 2028

Erste jährliche Dynamisierung der Leistungsbeträge

7. Forderungen des Bundesverbands

Forderung an die Gesetzgebung

Auf Grundlage dieser Analyse fordert der Bundesverband Angebote zur Unterstützung im Alltag im weiteren Gesetzgebungsverfahren:

1. Erhalt der Entlastungsleistungen für Pflegegrad 1. Der Wegfall des Entlastungsbetrags für Menschen mit Pflegegrad 1 ist mit dem Ziel der Prävention und des Erhalts ambulanter Versorgungsstrukturen nicht vereinbar und sollte gestrichen werden. Das zukünftige Sozialraumbudget sollte auch für den Pflegegrad 1 gelten. 

2. Sicherstellung eines praxistauglichen Ersatzes für die Verhinderungspflege. Die rechnerische Überführung in andere Budgets schafft in der Praxis keinen gleichwertigen Ersatz. Der Gesetzgeber wird gebeten, die tatsächliche Nutzbarkeit dieser Mittel für ambulante Alltagsunterstützung sicherzustellen. Das Überbrückungsbudget wird laut unseren Mitgliedern in der Praxis seit Jahren in Form der alten Budgets nicht genutzt und könnte auch durch diese abgedeckt werden. Kurzzeitpflege ist für viele unserer Klient/innen keine Option. Das Ziel ist: ambulant vor stationär.

3. Überprüfung der Ausschlussregelung §45a/§72. Die strikte Trennung zwischen Anerkennung und Zulassung sollte vor dem Hintergrund ihrer praktischen Auswirkungen auf bestehende Anbieterstrukturen neu bewertet werden. Es werden hier ohne Nachvollziehbarkeit Finanzierung von Leistungen gestrichen.

4. Fairer Wettbewerb zwischen professionellen und ehrenamtlichen Angeboten. Die Stärkung der Nachbarschaftshilfe darf nicht dazu führen, dass professionelle Angebote mit bestehendem Qualitätsrahmen aus dem Markt gedrängt werden.

8. Fazit

Der Bundesverband Angebote zur Unterstützung im Alltag erkennt das Ziel des Referentenentwurfs an, das Leistungsrecht zu vereinfachen und ambulante Versorgungsstrukturen zu stärken. Die vorliegende Analyse zeigt jedoch, dass die geplanten Änderungen in ihrer Gesamtwirkung für Angebote zur Unterstützung im Alltag das Gegenteil bewirken können: Wegfall wesentlicher Finanzierungsquellen, strukturelle Entscheidungszwänge unter Zeitdruck und ein verschärfter Wettbewerb um ein begrenztes Budget.

In aktueller Fassung bringt der Entwurf keine Stärkung für Angebote zur Unterstützung im Alltag, sondern schadet diesen finanziell massiv. Aus unserer Sicht ist die ganze Versorgungsstruktur akut gefährdet.

Der Bundesverband steht für einen fachlichen Austausch mit dem Bundesministerium für Gesundheit, den Pflegekassen und den zuständigen Ausschüssen des Deutschen Bundestags jederzeit zur Verfügung.

Grundlage dieser Analyse ist der Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit für ein Pflegeneuordnungsgesetz (PNOG) mit Bearbeitungsstand vom 3. Juni 2026. Der Entwurf ist noch nicht vom Bundeskabinett beschlossen.

Bundesverband Angebote zur Unterstützung im Alltag | Juni 2026